¿Victimarias o víctimas? El conflicto con el programa Potenciar Trabajo.

Por NOEMI GIOSA ZUAZUA (Economista, equipo de Coyunturas). 

En las últimas semanas leímos y escuchamos en los medios de comunicación el cuestionamiento al programa social Potenciar Trabajo. Una polémica que había aparecido a viva voz en junio de este año, cuando la Vicepresidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, criticó la forma de gestionar el programa que, si bien depende del Ministerio de Desarrollo Social, se descentraliza en Unidades de Gestión. De allí en más, paso a paso, se desplegaron decisiones y acciones que recayeron en culpabilizar a las personas titulares de este programa, aduciendo que algunas de ellas habían trasgredido supuestas condiciones para el acceso.

¿De qué se trata este programa social y cuáles son los antecedentes de lo que alcanzó poco menos que el estatus de escándalo y que arrojó como primer resultado que en diciembre algunas personas titulares no cobraran el salario social complementario?  

El programa Potenciar Trabajo se inició en marzo de 2020 con la gestión del Ministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, como parte del nuevo gobierno del Frente de Todos. Surgió de la fusión de programas que ya venían funcionando (durante la presidencia de Mauricio Macri) – Hacemos Futuro, Proyectos Productivos comunitarios, y Salario Social Complementario–, algunos de los cuales ya habían sido una reorganización de programas previos del gobierno del Frente para la Victoria, presidido por Cristina Kirchner. En rigor, la asistencia masiva del Estado con transferencias monetarias que exigen contraprestación laboral, a personas vulnerables que sufren carencia de ingresos y de empleo, se consagró en el año 2002 con el Plan jefas y jefes de hogar desocupado, que alcanzó a 2.300.000 beneficiarios, de los cuales el 64 % eran mujeres.

Reconfigurado el Programa, se le asigna al Potenciar Trabajo una forma de organización y requisitos para el desarrollo de las contraprestaciones laborales que las personas titulares deben cumplir durante 4 horas diarias, para cobrar mensualmente el salario social complementario, que equivale al 50 % del Salario Mínimo Vital y Móvil. El padrón arranca con la cantidad de titulares proveniente de los programas que fusiona, y durante dos años, que coincidieron con los años de pandemia, creció en organización, en estructura, y en titulares de beneficios. Se gestiona a partir de las Unidades de Gestión (UG), que son las encargadas de presentar al Ministerio de Desarrollo Social los proyectos de las actividades a desarrollar por los titulares del programa y de organizar las actividades. Se estima que el 80 % de los titulares están vinculados a UG de organizaciones no gubernamentales –organizaciones sociales, ONG, y la iglesia–, y el 20 % a UG de municipalidades y provincias.  

Durante esos dos años, conforme se expandía el Programa también lo hacía su difusión. Desde el gobierno se destacaba el rol primordial que cumplían las actividades de sus beneficiarias y beneficiarios, para contener los impactos de la pandemia en los barrios populares. Sea en los roles de promotoras y promotores de salud comunitarios que acompañaban a grupos de riesgo, difundiendo medidas preventivas y distribuyendo elementos de seguridad e higiene; o atendiendo comedores y merenderos para garantizar el abastecimiento de alimentos; o asistiendo a mujeres y disidencias ante el aumento de la violencia de género que desató el Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio, entre otras actividades. Hasta el Presidente de la Nación, Alberto Fernández, se ocupó especialmente de enviar un mensaje por las redes a responsables de comedores y merenderos, agradeciéndoles la solidaridad que manifestaban “quienes peor estaban, en los barrios más humildes, donde siempre hay una mujer que abre su casa para que se convierta en comedor o en merendero de muchas familias, de muchos chicos, y abuelos, que lo están necesitando”.

Actualmente el Programa registra 1.300.000 titulares, de los cuales se estima que un millón son personas titulares (el resto son unidades de gestión). La mayor parte son mujeres (63 %); predominan las personas jóvenes entre 18 y 45 años (83 %); y la mayoría tiene bajo nivel de terminalidad educativa (66 % hasta secundario incompleto). Estas personas se encuentran en este programa porque no logran insertarse en un empleo mercantil que les resuelva la supervivencia. Ello sucede porque hace décadas que el mercado de trabajo no crea los puestos de trabajo en cantidad y en calidad que las personas necesitan. Cerca del 50 % de las personas del programa se ocupan en comedores y merenderos, actividades que, como se mencionó antes, fueron resaltadas por su rol social y sanitario durante la pandemia. También predominan las actividades de pequeña agricultura tendientes a garantizar la seguridad alimentaria en los barrios populares, tareas en su mayoría no remuneradas y realizadas por mujeres. El Ministerio de Desarrollo Social con la consultoría del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), realizaron un estudio específico sobre los modelos de gestión de cuidados con perspectiva de género del Programa Potenciar Trabajo. Se trata de trabajos necesarios para la reproducción social de las personas, pero que el mercado no los demanda, porque los mercados capitalistas no demandan necesariamente lo que la sociedad requiere, sino que demandan aquello que puede ser pagado en el mercado y generar ganancia.

Ahora bien, si nos estamos ocupando en estas páginas de este tema es porque a partir de mediados del año 2021 los vientos cambiaron de orientación, y desde diferentes sectores del gobierno, y en forma sistemática, comenzaron a aparecer manifestaciones contrarias al Programa, a la forma de gestionarlo y, finalmente a sus beneficiarias y beneficiarios.  

En octubre de 2021, el Ministro de Desarrollo Social Juan Zabaleta (reemplazante de Arroyo), publicó el Decreto 711-2020, que anunciaba la intención de transformar el Programa Potenciar Trabajo en una “herramienta eficaz para incentivar el empleo asalariado registrado”, sin dejar claro cuál sería ese modo. En declaraciones a la prensa, el ministro esbozaba la intención de congelar nuevas altas al programa.

En junio de 2022, la Vicepresidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, en un plenario de la Central de Trabajadores de la Argentina de los Trabajadores (CTA T) en Avellaneda, sostuvo la necesidad de que el Estado nacional recupere el control y la auditoría de los planes, sosteniendo que estaban “tercerizados”; lo cual fue entendido como una crítica al Movimiento Evita, una de las organizaciones sociales que coordina parte de las Unidades de Gestión donde radican estos programas sociales.

En el mes de agosto de 2022, de las voces mancomunadas del Ministro Juan Zabaleta, y del nuevo Ministro de Economía, Sergio Massa, se anunciaba la realización de auditorías al programa Potenciar Trabajo, con el mensaje de que “quienes no cumplan serán suspendidos del plan”. Previamente, en julio de 2022, Juan Zabaleta ya había publicado la Resolución 835, que instruía desarrollar auditorías a los beneficiarios del Programa, firmando convenios con el Ministro de Educación, Jaime Perczyk, para incorporar a las Universidades Nacionales como unidades evaluadoras para las auditorías. Es decir, se buscaba instruir a docentes y a estudiantes universitarios para que auditaran si las personas titulares del Programa estaban cumpliendo con sus tareas. Algunos gremios de docentes universitarios y la CONADU Histórica rechazaron formar parte de lo que catalogaron como una decisión que buscaba disciplinar a los sectores populares. Estas auditorías iniciarían en agosto de 2022, con una duración estimada de un año hasta culminar su desarrollo y análisis. Sin embargo, en agosto de 2022, se termina publicando el Decreto 551-2022 —denominado Programa Puente al Empleo— que deroga normativas anteriores y determina subsidiar el 50 % del salario y eximir del pago de aportes patronales por un año a las empresas que contraten como trabajadores/as, a beneficiarios del Potenciar Trabajo. Las declaraciones de los funcionarios abundaban por esos días en afirmar que los subsidios de los planes no resolvían el problema de la pobreza, y que había que crear empleo genuino. Esta era la propuesta para generarlo. Una propuesta con algunas similitudes al Potenciar Trabajo —Ingreso protegido al empleo— que en dos años (2020 y 2021), registró el magro resultado de 30.000 beneficiarios que pasaran al mercado formal de empleo.

En medio de estas idas y vueltas de normativas, con mensajes que ponen en cuestión al Programa, en septiembre de 2022 se inician acciones sobre los beneficiarios del Potenciar Trabajo que no hacen más que colocar interrogantes, nuevamente desde el propio gobierno, sobre las reales condiciones de vulnerabilidad de sus beneficiarios y sobre sus comportamientos. Primero se denunciaron supuestas incompatibilidades de parte de sus beneficiarios para pertenecer al programa y se ejecutó su baja, que fue anulada a los pocos días al dar cuenta de que la normativa no establecía tales restricciones. Luego aparecieron las denuncias que vienen sucediéndose en las últimas semanas, principalmente por el fiscal general Guillermo Marijuan, sobre supuestas incompatibilidades y transgresiones de beneficiarios, que fueron difundidas de forma ambigua e imprecisa, pero son colocadas en el marco de una denuncia penal.

Al respecto se conoce que el ministro Juan Zabaleta, cuando aún estaba en funciones, pidió un informe a la AFIP sobre las personas titulares del Programa, con preguntas que, según declaró el director de AFIP, Carlos Castagneto, no estaban formuladas de modo que permitieran determinar si las personas contaban con un patrimonio distinto y/o mayor que el condicionado para ingresar al Programa. El informe fue entregado por la AFIP a su reemplazante, la nueva Ministra de Desarrollo Social Victoria Tolosa Paz, y mantenía el secreto fiscal de la identidad de las personas.

Se conoce también la exigencia del fiscal Marijuan a la Ministra Tolosa Paz de suspender a los beneficiarios que supuestamente incurrían en incompatibilidades que el fiscal deducía del informe de AFIP y que, en sus palabras, representaban una “multimillonaria defraudación al Estado”. En virtud de ello, la Ministra Tolosa Paz, si bien declaró que serían dados de baja quienes incurran en incompatibilidades, afirmó que “solo un 0.3 % de casos exhibieron incumplimientos de las normas”, es decir una proporción mínima por la que se estaba desarrollando tamaño escándalo. No obstante, tanto el fiscal Marijuan como la Ministra Tolosa Paz, pidieron al juez Julián Ercolini que solicite el levantamiento del secreto fiscal para contar con la información para el total de beneficiarios. Lo que finalmente sucedió a pedido de Ercolini, un Juez sobre quien existe una denuncia penal presentada el 7 de diciembre por el Ministro de Justicia Martín Soria, por instrucción del Presidente de la Nación, Alberto Fernández, para ser investigado a causa del viaje, traslado y estadía en la estancia del magnate británico, Joe Lewis, en Lago Escondido, durante el mes de octubre, junto a otros magistrados de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires, particularmente lo relacionado a su financiamiento y sospecha de dádivas, por la estadía compartida con CEOS del Grupo Clarín y dos altos funcionarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En este marco de incertidumbre, y debido a la demora que sufrían todas las personas titulares del Programa en el cobro del beneficio a inicios de diciembre, que tuvo su expresión de reclamo en las calles, el Presidente de la Nación, Alberto Fernández, declaró que durante el mes de diciembre no se sucederían bajas de titulares y por tanto todas las personas cobrarían, y que se esperaría al mes de febrero de 2023 al momento de contar con la información del reempadronamiento de beneficiarios que lanzó el gobierno nacional, para analizar si existen casos que ameriten incompatibilidades, y resolver en consecuencia.

Sin embargo, y más allá de lo anunciado, al producirse el pago de los beneficios en los primeros días de diciembre, se habían dado de baja a 20.000 beneficiarios/as.  

Algunos puntos a destacar:

• El programa Potenciar Trabajo, es un programa social creado por el Estado argentino, quien establece las condiciones para el acceso y la permanencia de las personas beneficiarias. Por tratarse de un programa asistencial focalizado, las personas deben dar cuenta de algún tipo de carencia para su acceso. Como indica la experiencia, este tipo de programas incurren en errores de focalización, tanto por excluir a personas que cumplen con las condiciones, como por incluir a quienes no reúnen todos los requisitos. La única forma de que una política social no incurra en estos problemas, es que se configure como una política universal de modo tal que no aplique criterios de selección. Luego, no puede ser parte de la política la pretensión de que las personas se auto-focalicen, es decir, se autoseleccionen. Le corresponde al Estado instruir los mecanismos para controlar que se cumplan las condiciones que el propio Estado establece. De allí que acusar de “defraudador de la administración pública” a las o los beneficiarios que puedan contar con características que no coincidan con el perfil definido por el gobierno, huelga de inadecuado.
• Llama la atención el abrupto cambio de orientación de algunos de los funcionarios del gobierno en la apreciación del Programa Potenciar Trabajo y de sus beneficiarios. De manifestar agradecimiento a sus contraprestaciones laborales en medio de la pandemia se pasó a la estigmatización que coloca en duda no solo a este programa y sus beneficiarios, sino a toda la política social, sobre todo dirigida a poblaciones vulnerables. Además de los conflictos políticas partidarios que puedan tomar como uno de los centros de conflicto a los programas sociales y a las diferentes organizaciones que los gestionan, resulta insoslayable asociar los ataques desplegados contra este Programa, con los mensajes del ministro de economía Sergio Massa sobre las necesidades de reducir el déficit fiscal para el cumplimiento del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, lo cual lleva a ajustar el gasto social, y con ello el gasto en los programas sociales de las poblaciones vulnerables.

Una vez más, las víctimas son tratadas como victimarias.

Foto: Valerio Bispuri