¿Se acuerdan del Salario Familiar?.

Inequidades de un sistema de asignaciones familiares fragmentado

Por NOEMI GIOSA ZUAZUA (Economista, equipo de Coyunturas). 

Definiciones

Como es sabido, en Argentina, las niñas, niños y adolescentes menores de dieciocho años están protegidos por las asignaciones familiares. Se trata de transferencias de dinero que reciben los hogares con el objetivo de aliviar las contingencias que aparecen con la ampliación de las familias. Hay de diferente tipo y periodicidad de cobro según el evento a cubrir: subsidio por matrimonio, por maternidad, por adopción, por nacimiento de hijo o hija; subsidio por hijo o hija a cargo,  o por hija o hijo discapacitado; también para escolaridad.

Si nos centramos en las asignaciones por hija o hijo a cargo, el sujeto de derecho son los menores de edad, pero la asignación es recibida mensualmente por alguno de los progenitores adultos a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Un problema importante es que nuestro sistema de asignaciones familiares se encuentra segmentado, con coberturas inequitativas, al punto tal de que no todas las niñas, niños y adolescentes perciben la asignación correspondiente, y en caso de recibirla no tienen siempre los mismos valores, distanciándose de la figura de un ingreso universal para los menores de edad.

Para enmarcar el problema que queremos presentar, vamos por partes. Es oportuno aclarar que nuestro sistema se compone en la actualidad de dos segmentos diferenciados. Uno, identificado como subsistema contributivo, donde el derecho a recibir la asignación se construye sobre la base del pago de una contribución previa, que en el caso del sector privado la realiza la parte patronal sobre la masa salarial. Otro, identificado como subsistema no contributivo, donde el derecho a recibir la asignación no se construye sobre la base de contribuciones previas, sino a partir de decisiones de política pública, y se financian con recursos del sistema previsional o del presupuesto público del Estado. Actualmente la ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social) centraliza la operatoria que viabiliza el pago de todas las asignaciones.

En Argentina el sistema se inicia como contributivo, es decir que solo cubría a las hijas e hijos de trabajadores del sector formal (asalariados registrados). Este sistema de asignaciones (AAFF) también denominado Salario Familiar, quedó conformado en el año 1975, llegando a cubrir también a las hijas e hijos de asalariados del Estado con el financiamiento del presupuesto público. Con el tiempo se fue ampliando la cobertura a hijas e hijos con progenitores de otros segmentos como las personas desocupadas que cobran el seguro por desempleo, y en el año 2016 se amplió a hijas e hijos de monotributistas de las primeras ocho categorías (A a H), excluyendo a las tres últimas (I, J, K), financiado con parte del impuesto integrado que pagan las personas monotributistas.

El sistema también se amplió a hijas o hijos menores de edad de progenitores para los que no existía una contribución previa que las financiara, naciendo entonces el subsistema no contributivo de asignaciones. Fue el caso de titulares de jubilaciones o pensiones del Sistema Integrado Previsional, o beneficiarios del régimen de pensiones no contributivas por invalidez. En el año 2016 se extendió a hijas e hijos de beneficiarios de la Pensión Universal para Adulto Mayor.

Ahora bien, la masificación de la cobertura de la asignación familiar para hija o hijo a cargo sucedió en el año 2009, cuando se dio el gran paso de incorporar como parte del subsistema no contributivo a las personas menores de dieciocho años vinculadas a progenitores que trabajan en la economía informal (no registrados) que cobran menos del Salario Mínimo Vital y Móvil, o que están desocupados y no cobran el subsidio al desempleo, o que son monotributistas sociales, o que son empleadas de casas particulares. En todos estos casos, la asignación se denomina Asignación Universal por hija o hijo para Protección Social (AUH), y es financiada con recursos del sistema previsional. Esta ampliación de la cobertura perfiló un sistema más equitativo que asumió que en nuestros degradados mercados de trabajo, la no registración no es responsabilidad de las o los trabajadores, y por tanto sus hijas o hijos no deben ser privados del derecho que tienen las hijas e hijos de trabajadores registrados.

Inequidades del sistema

Si bien la implementación del la AUH fue una gran decisión po la inclusión de menores de edad que eran excluidos de esta cobertura desde hacía décadas, ello no debe invisibilizar que desde hace años se viene afectando la inclusión de hijas o hijos menores de edad de trabajadores asalariados registrados, tanto del sector privado como del Estado.

Desde fines del año pasado algunos analistas laborales y algunos medios de prensa llaman la atención sobre el hecho de que una cantidad de niñas y niños menores de dieciocho años quedan excluidos del derecho a percibir, via sus progenitores titulares de cobro, el beneficio monetario de la Asignación Familiar (AAFF). Sostiene Luis Campos, coordinador del Observatorio de Derecho Social de la CTA Autónoma (en su twitter @luiscampos76), que en este año se pagarán en promedio un 20 % menos de asignaciones por hija o hijo que en  2017, aunque hay una cantidad mayor de trabajadores registrados. Según el periodista Ismael Bermúdez, en su nota de Clarín (3/12/22), estimaba que hasta febrero de 2023, más de 1,2 millones de trabajadores habrían dejado de cobrar el salario familiar.

Se trata de un problema que crece desde hace años. Según los datos de ANSES que surgen del Boletín Mensual de Abril 2022 y del Sistema de Indicadores Sociales SIEMPRO de noviembre 2022, el total de menores de dieciocho años o mayores con discapacidad que figuraban en el Administrador de Datos de Personas eran, a diciembre de 2019, 13.277.920, y para agosto de 2022 una cantidad similar, 13.112.170. El sistema nacional de asignaciones cubría el 65.5 % en 2019, y el 61.1 % en 2022[i]. Son entre ocho y nueve millones de menores de edad, que acceden al derecho mayormente porque sus padres son asalariados registrados, o porque son informales y les corresponde la Asignación Universal por Hija o Hijo (AUH). La cobertura de la AUH fue creciendo en ese período: pasó del 44, 5 % a 54,2 % de niñas y niños. La evidencia es la reducción de los menores de edad cubiertos con asignaciones que provienen de puestos asalariados registrados de sus progenitores: entre 2016 y 2022 salieron del sistema 1.281.199 menores de edad (una caída del 34.5 %), y la participación de esta vía en la cobertura pasó del 42.7 al 30.2%.

¿Cuál es la causa?

Para llegar a explicar las causas es oportuno retroceder en la historia y mencionar que si bien actualmente solo una proporción de hijas o hijos menores de edad con progenitores asalariados registrados tienen derecho a la asignación, ello no fue siempre así. El sistema nació como un derecho universal para el segmento de trabajadoras y trabajadores formales, y con independencia del nivel de ingreso del progenitor, características que se transformaron en los años noventa durante el gobierno de Carlos Menem. En esos años, primero mediante decretos y luego aprobado por mayoría en el Congreso Nacional, se  hicieron tres modificaciones que se mantienen hasta la actualidad con algunas variantes, y que fueron el puntapié de la fragmentación de un sistema que se fue haciendo cada vez más restrictivo y focalizado en familias con ingresos salariales de los tramos bajos y medios bajos de la escala.

Por un lado, se excluyó del derecho a la asignación familiar a las hijas o hijos menores de edad de un segmento de personas asalariadas que cobraban por encima de determinado tope de salario. Además se establecieron diferentes valores de asignación por hija o hijo, dependiendo del nivel de ingreso del progenitor: se idearon tres tramos de ingresos, y a mayor ingreso menor valor de asignación. Fue en este momento en que para compensar la exclusión de beneficiarios asalariados por nivel de ingreso, se ideó que las hijas e hijos menores de edad de estos progenitores fueran incorporados al régimen de deducciones de cargas de familia del Impuesto a las Ganancias. Pero para ejercer este derecho, el progenitor debía tener ingresos que superaran el mínimo no imponible para la declaración. Como subrayan Arcidiácono y Gamallo en su artículo “Asignaciones Familiares en Argentina (1983-2019)”, desde ese momento las contingencias familiares pasaron a depender del nivel salarial de los adultos…

En el año 2012, durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, si hicieron nuevas modificaciones que permanecen en la actualidad. Se mantuvo un ingreso salarial tope que divide aguas, pues determina la inclusión o exclusión del sistema de AAFF. Para quienes quedan incluidos, el valor de la asignación dependerá ahora del total del ingreso familiar (y no del nivel de ingreso del progenitor). Se agregó un cuarto tramo de ingresos que buscaba incluir a las hijas e hijos menores de edad que estaban excluidos del derecho a AAFF porque sus progenitores tenían un ingreso salarial superior al tope establecido, y no llegaban a las deducciones del impuesto a las ganancias por no calificar para declarar ante AFIP.

En síntesis, las características actuales del sistema de AAFF para el segmento asalariado registrado del sector privado o de la administración pública nacional, es decir, aquél que establece el derecho de niñas y niños menores de edad a que sus progenitores cobren una asignación familiar, quedaron definidas por las modificaciones incorporadas en las presidencias de Carlos Menem y de Cristina Fernández de Kirchner respectivamente.

Para el sistema nacional, solo tienen derecho las hijos o hijos menores de edad, cuya madre o padre cobre un salario bruto no mayor a determinado tope ($ 158.366 a la fecha), pero siempre que el ingreso bruto total del grupo familiar no supere un límite ($ 316.731 a la fecha). Estos valores topes rigen hace once meses, y serán actualizados recién en marzo de 2023. Y he aquí una de las patas del problema: existe un conjunto de niñas, niños y adolescentes que accedían a este derecho, pero conforme los salarios de sus progenitores se fueron actualizando por paritarias y superaron el tope de ANSES quedando excluidos del derecho a la asignación familiar. 

Ahora bien, está previsto que en estos casos su madre o padre tiene la posibilidad de aplicar la deducción por hija o hijo a cargo en la declaración del impuesto a las ganancias ante AFIP, pero es posible solo en la medida en que sus ingresos superen el mínimo no imponible y tengan entonces que declarar. La otra pata del problema es que el valor del mínimo no imponible a partir del cual los asalariados registrados deban declarar impuesto a las ganancias fue actualizado últimamente y ascendió al valor bruto mensual de $ 404.062 para enero 2023, valor que supera el nivel de salario individual tope ($158.366),  y el nivel máximo de ingreso de grupo familiar ($316.731) para estar incluido en el sistema de asignaciones.

En consecuencia, hay una franja de niñas, niños y adolescentes que periódicamente quedan excluidos de este derecho, por el desajuste entre los niveles salariales de las madres o padres titulares de cobro –niveles que se fueron actualizando por convenios paritarios aunque en general por debajo de las tasas de inflación– y los topes salariales que la ANSES coloca para tener derecho a cobrar una asignación familiar –topes cuya última actualización fue en marzo de 2022. De allí que ni bien el salario del adulto titular de cobro supera el tope de ANSES, el sistema excluye a esa niña o niño del derecho al beneficio. Proceso que viene dándose en los últimos años, como evidencian los indicadores que surgen de ANSES y presentamos en párrafos más arriba.

Otra característica que aleja al sistema del que regía previo a las transformaciones realizadas durante el gobierno de Carlos Menem, es la diferencia en el valor de las asignaciones de quienes sí están incluidos en el sistema, que se traduce en que no todas las niñas, niños y adolescentes tengan derecho al mismo valor. Entre los asalariados registrados, las asignaciones se estipulan al día de hoy en un máximo de $ 10.156 por hija o hijo para un  hogar con un ingreso máximo de $ 151.703[ii], llegando al mínimo de $2.059 en caso de que por ejemplo en el hogar haya dos adultos con salarios brutos hasta  $ 158.365, suma de ingresos que se ubica en el tope máximo de ANSES para estar incluido en el sistema, y que recordemos equivale cada uno a solo dos y medio salarios mínimos. Ello da cuenta de un sistema que fue orientado la asistencia a las contingencias familiares hacia niveles bajos y medios bajos de salarios.

Se suma a la desigualdad en los valores de las asignaciones, la diferencia que padecen las hijas e hijos de personas que trabajan en el Estado y que están incluidos en el sistema, dado que no todos tienen derecho al mismo valor de asignación. Para asalariados de la Administración Pública Nacional, rige el mismo sistema nacional que se aplica para el sector privado, pero no así para quienes trabajan en las administraciones provinciales o municipales, quienes tienen sus propios regímenes que en algunos casos igualan al nacional, en otros se asemejan, y en otros casos tienen diferencias importantes. Por ejemplo, en el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el valor de la asignación familiar por hija o hijo se mantuvo congelado en $ 270 desde el año 2014 hasta septiembre de 2021, cuando a nivel nacional se encontraba entre $ 5.063 y $1.063 según el ingreso total del grupo familiar.  A partir de una demanda promovida por la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE) y por la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), la justicia ordenó al gobierno de la Ciudad que actualizara las asignaciones.

Una posible resolución

Este modelo aplicado a las asignaciones familiares contributivas y de trabajadores asalariados del Estado adolece de valores de asignaciones sobre la base de una pirámide salarial achatada con topes salariales que además se ajustan tardíamente, llevando el valor de algunas asignaciones a montos ínfimos. Puede sumar defensores aduciendo que persigue la equidad vertical, es decir que quienes cobran mayor ingreso reciban menor beneficio y viceversa. Esta característica se desploma al observar el valor que se permite deducir por hija o hijo a cargo en el impuesto a las ganancias, que actualmente alcanza un promedio mensual de $ 17.700,  ocho veces y media mayor que el de la asignación por hija o hijo de $ 2.059 que le corresponde al grupo de mayores ingresos que está incluido en el sistema nacional de asignaciones familiares.

Lo que está en cuestionamiento son los depreciados topes de ingreso que coloca ANSES para determinar cuales hijas e hijos de personas asalariadas registradas están incluidos en el sistema; también los rangos de ingresos de los grupos familiares y el achatamiento del valor de las asignaciones; y las diferencias según el estamento del Estado donde preste servicios la persona asalariada, rasgos que solo incorporan desigualdades entre el conjunto de menores que acceden o debieran acceder al derecho, excluyendo periódicamente a un segmento. La cuestión también refiere a si la mejor política para cubrir a niñas, niños y adolescentes por medio del derecho a una asignación monetaria, que sea redistributiva y garantice la equidad, es podar el valor que recibe cada niña o niño excluyendo grupos periódicamente o, por el contrario, unificar el valor de todas las asignaciones tal que se transforme en un derecho y un valor universal, realizando a su vez una reforma tributaria que aplique los criterios de equidad horizontal y vertical de forma plena y progresiva.

[i] En agosto del año 2022, el 39 % de los menores de edad no estaba cubierto por el sistema de asignaciones familiares contributivas y no contributivas, por diferentes situaciones: porque sus progenitores cobraban ingresos mayores a los topes de ANSES, o son autónomos independientes cuyas hijas e hijos no están cubiertos más allá del nivel de ingreso del progenitor; o se trata de niñas/os asociados a mayores que prestan servicios en el Estado provincial; o menores de edad en actividad laboral; o hijas o hijos de extranjeros con escaso tiempo de residencia; personas con problemas de documentación, falta de presentación de libreta de control, y suspensiones.

[ii] Durante los meses de septiembre a noviembre de 2022, la ANSES estableció que las hijas e hijos de trabajadores del segmento de menores ingresos (IGF I), recibieran un Refuerzo de asignación familiar hasta alcanzar el valor de $ 20.000. Es decir, de $ 10.126, las niñas y niños de hogares cuyo Ingreso total del Grupo Familiar era menor a $ 151.703, cobraron $ 20.000, financiado con el adelanto del pago al impuesto a las ganancias. Esto no se hizo extensivo para hijas e hijos de monotributistas a pesar de ser parte también del mismo subsistema contributivo. Las tablas de valores a partir de diciembre 2022 ya no incluyen este refuerzo.

Arcidiácono, P y Gamallo, G, 2021. Asignaciones Familiares en Argentina (1983-2019). Trabajismo, familiarismo y masificación segmentada. RevIISE: Revista de Ciencias Sociales y Humanas, ISSN-e 2250-5555, Vol. 17, Nº. 17, 2021

Foto: Libro Perón mediante, La Marca Editora