Industria argentina: oportunidades para la sustitución de importaciones.

(Martín Schorr, Lorenzo Cassini, Javier Rameri), adelanto.

Coyunturas presenta el segundo libro de la colección, de próxima salida, titulado Industria argentina: oportunidades para la sustitución de importaciones realizado por Martín Schorr, Lorenzo Cassini y Javier Rameri, como parte de las iniciativas impulsadas por Claudio Lozano durante su paso por el directorio del Banco Nación, en el marco de la conformación Consejo Consultivo Pyme. Este último resultó ser una experiencia inédita dentro de la institucionalidad del banco ya que buscó armar una mesa de trabajo con las principales cámaras Pymes y empresas clientes del banco con el objetivo de crear un espacio de definición conjunta y participativa de políticas crediticias y recomendaciones de políticas económicas hacia las instituciones públicas (AFIP, BCRA, etc.). Asimismo, se lanzó una investigación sobre las posibilidades de sustitución de importaciones que dispone la Argentina que concluyó que en nuestro país actualmente existe producción local competitiva a nivel internacional que es desplazada por importación, o sea producción extranjera, y que podría impulsarse y fomentarse bajo un marco de política industrial adecuada. A continuación, destacamos las principales evidencias y reflexiones de la investigación.

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La economía argentina padece de un problema crónico de escasez de divisas que frena su crecimiento económico. Esta restricción externa tiene entre sus principales fundamentos estructurales el perfil de especialización e inserción internacional. En este sentido, la incompletitud y desarticulación del entramado industrial doméstico y los problemas de productividad germinan una industria manufacturera fuertemente deficitaria en divisas. (…)

El estado actual de la industria nacional es característico de una industrialización trunca, resultado del proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y la fuerte desindustrialización posterior. A comienzos de los 70, Argentina ostentaba un tejido industrial más denso y diversificado que, aun con marcadas falencias, la distinguían de la mayoría de los países latinoamericanos. Desde el golpe de Estado, el brusco cambio de políticas inició uno de los procesos de desindustrialización más virulentos del mundo, que se profundizó durante la década del 90. La industria nacional padeció una enorme destrucción de capacidades productivas y se agravó el déficit comercial. El nuevo siglo alternó momentos de reindustrialización y desindustrialización parcial que no lograron revertir los problemas estructurales del sector. (…)

Una de las problemáticas más ostensibles que explican el déficit comercial de la industria es la “sustitución inversa”, es decir, procesos de desplazamiento de masa crítica de producción industrial nacional por importaciones. (…)

El objetivo del libro Industria argentina: oportunidades para la sustitución de importaciones es generar un conjunto de evidencias para la promoción de procesos de sustitución competitiva de importaciones por producción local, con especial énfasis en las pequeñas y medianas empresas (pymes) del sector industrial. La finalidad fue analizar las oportunidades latentes de transformación de la forma de industrialización de la Argentina mediante el aprovechamiento de la “masa crítica” de capacidades productivas existentes para apuntalar un proceso de sustitución de importaciones, con especial hincapié en las políticas crediticias. (…)

Se revisaron las experiencias internacionales recientes de políticas de desarrollo productivo que involucraron estrategias de sustitución de importaciones con el fin de extraer las principales lecciones que dejan estas experiencias internacionales para el diseño y la implementación de políticas que potencialmente podrían aplicarse en algunos sectores de la economía argentina.  En este sentido, se verifica que los casos analizados combinaron políticas de sustitución de importaciones y promoción y diversificación de exportaciones con el fin de industrializar sus economías, demostrando que ambas estrategias resultan ser complementarias. (…)

Los mencionados procesos de industrialización a los que alude el presente análisis no fueron promovidos por un Estado mínimo que se limitó a corregir fallas de mercados, sino por una intervención amplia del Estado con el objetivo de desafiar la especialización basada en las ventajas comparativas estáticas. Entre los principales instrumentos utilizados para la protección de la industria local se sitúan los aranceles a la importación, licencias de importación, subsidios a la producción, control del tipo de cambio y tasas de interés subsidiadas. En ocasiones el Estado se involucra directamente en la producción a través de empresas públicas. Otras veces cede la iniciativa al sector privado y el éxito de la estrategia depende de la articulación simbiótica entre Estado y empresas en el diseño de las políticas. (…)

El direccionamiento del crédito ha sido otro de los principales instrumentos de política industrial utilizados, ya sea mediante bancos de desarrollo de propiedad estatal o mediante regulaciones estrictas del mercado crediticio y de capitales. La intervención estatal en el financiamiento permite orientarlo hacia los sectores definidos como prioritarios por la política industrial. (…)

En un contexto de globalización donde existen países industrializados altamente productivos, la construcción de nuevas capacidades industriales requiere de políticas de protección de la industria local y amplia planificación. La protección del mercado doméstico permite construir capacidades tecnológicas e incluso desarrollar marcas propias, que en etapas posteriores posibilitan competir en los mercados externos. Antes de exportar, las empresas deben aprender a producir y el mercado interno es la fuente de aprendizaje más próxima. (…)

Una política de sustitución de importaciones sólo puede ser exitosa si favorece al aprendizaje tecnológico en vez de desincentivarlo. Los mecanismos disponibles incluyen subsidios o exenciones impositivas para los esfuerzos de innovación, la inversión directa del Estado I+D a través de institutos y universidades públicas en asociación con empresas, exigencias de transferencias tecnológicas a empresas transnacionales operando en el territorio, entre otros. (…)

Por otra parte, se realizó un ejercicio empírico cuantitativo para la identificación y cuantificación de las oportunidades de sustitución en la manufactura argentina. Los resultados indican la existencia de una masa crítica en materia de fabricación nacional internacionalmente competitiva que puede servir de base productiva para la implementación de políticas activas hacia el sector manufacturero con el objetivo de sustituir importaciones e, incluso, promover exportaciones. (…)

Las potenciales oportunidades de sustitución de importaciones en productos manufactureros se estiman en más de 11 mil millones de dólares anuales, lo cual representa aproximadamente el 20% de las importaciones manufactureras. La ampliación de fabricación doméstica en estos sectores es importante no sólo para eludir la restricción externa, sino también para la consolidación de una estructura productiva que permita el mejor aprovechamiento de las capacidades creativas locales. (…)

Asimismo, en línea con lo anterior, se avanzó hacia la identificación de oportunidades de sustitución en las importaciones de productos manufactureros de 11 grandes empresas que importan distintos tipos de bienes (insumos intermedios, maquinarias y equipos) y que han recibido financiamiento del BNA. Son empresas de diferentes sectores de actividad que importan bienes intermedios manufactureros, pero que no necesariamente se dedican a producir bienes industriales. La relevancia analítica de este estudio radica en el rol que potencialmente podrían asumir estos actores en un eventual esquema de política de sustitución importaciones, que es el de generar demanda a empresas locales productoras de bienes manufactureros, es decir, sustituir el abastecimiento externo de estos insumos por compra a proveedores locales. Dado que el Estado, a través de la banca pública, utiliza recursos para financiar a capitales líderes, podría plantearse el despliegue de procesos de sustitución de importaciones como meta de desempeño para estas grandes empresas beneficiadas por el financiamiento público. (…)

El ejercicio cuantitativo desarrollado dio cuenta de la existencia a priori de amplias oportunidades de sustitución en las importaciones realizadas por las grandes empresas que reciben financiamiento del BNA. Existiría el potencial de sustituir importaciones por más de 250 millones de U$S, lo cual representa aproximadamente el 15% de sus importaciones manufactureras. (…)

La demanda es un requisito fundamental para que puedan desarrollarse y crecer proveedores locales de bienes manufactureros. Las políticas de oferta que tienen como sujeto de aplicación al proveedor de bienes industriales (financiamiento blando, subsidios, asistencia técnica, entre otras) resultan insuficientes si el proveedor no encuentra demanda para su producción. Las grandes empresas que importan productos industriales tienen el potencial de generar la demanda que los proveedores locales necesitan para ampliar sus capacidades productivas, máxime cuando esos abastecimientos se financian con créditos subvencionados por la banca pública. (…)

Por último, se realizó un ejercicio empírico cualitativo consistente en entrevistas a informantes calificados (empresarios y funcionarios) con el fin de contrastar los resultados obtenidos en los ejercicios cuantitativos que mencionamos anteriormente y ampliar sus alcances. Los testimonios volcados en las entrevistas realizadas refuerzan la evidencia hallada acerca de la existencia de masa crítica de fabricación nacional que podría constituir el punto de partida para avanzar en un amplio proceso de sustitución de importaciones manufactureras. Muchas de estas capacidades se encuentran en proveedores de insumos y bienes de capital de sectores productores de materias primas, ya sea agrícolas, minerales o energía. (…)

Cabe mencionar que el análisis aquí presentado constituye apenas un “puntapié inicial” naturalmente acotado y preliminar. Sin embargo, la secuencia de pasos de una política de fomento a la sustitución de importaciones comienza con la identificación de los productos con potencial sustitutivo, tarea a la que busca contribuir este documento. (…)

La puesta en marcha y cumplimiento de una estrategia de desarrollo sectorial por vía de la implementación de instrumentos de política industrial sentará las bases para ir avanzando en la redefinición del perfil de especialización industrial predominante y la inserción del país en la división internacional del trabajo, la potenciación del rol de las pymes, la reducción de la dependencia tecnológica y, por esas vías, la erosión del poder de veto de los grandes generadores de divisas. En este sentido, la búsqueda de aliviar la restricción externa desde la sustitución de importaciones, en lugar de focalizarse en la promoción de exportaciones, tiene la ventaja de no fortalecer aún más el poder de los grandes generadores de divisas. La estrategia sustitutiva implica cambiar parcialmente cuáles son los actores dominantes. Además, se trata de una estrategia que no sobre exige la base de recursos naturales de la Argentina. (…)

Ahora bien, es evidente que todas las cuestiones aludidas no constituyen solamente un desafío harto dificultoso desde el punto de vista técnico, ya que tienen un presupuesto básico: la presencia de voluntad y decisión política de abandonar ciertos postulados a los que, por lo general con escaso o nulo asidero empírico, los “heterodoxos ortodoxos” y los ortodoxos suelen recurrir en calidad de “verdades reveladas”, lo cual ha derivado en el desaprovechamiento de la masa crítica existente…