La “mordida” de los servicios de inteligencia de Silverlandia
Por JAIME FARJI (Economista especializado en administración y finanzas públicas, integrante del IPyPP y del equipo de Coyunturas)
Advertencia: el siguiente es un artículo de ficción política. Cualquier semejanza con la realidad es una mera coincidencia.
Luego de años de paciente observación del universo, finalmente se descubrió un planeta con vida inteligente, al cual se llamó “Polvo” por su parecido con la Tierra. Estaba situado en una galaxia lejana, a la que se llamó “Vía Etílica”, como podrá suponer el lector, por su parecido con la Vía Láctea. Los astrónomos ese día estaban tan excitados con el descubrimiento que dieron rienda suelta a su particular humor.
Al tiempo comenzó un intercambio de información entre los científicos de ambos planetas. Así se supo que su organización era semejante a la nuestra, es decir, allí también había entidades políticas independientes que correspondían, en gran medida, a lo que nosotros conocemos como Estados-Nación.
En Silverlandia, uno de los países de aquel planeta, la norma jurídica suprema otorgaba la competencia para aprobar el presupuesto exclusivamente a su parlamento, integrado por representantes elegidos por votación popular. No obstante, por razones de necesidad y urgencia, el poder ejecutivo podía emitir normas reservadas al parlamento, sujetas a la revisión posterior por parte de este. Para que el parlamento pudiera revocar un decreto de necesidad y urgencia se necesitaba que las dos cámaras (una de representación poblacional y otra de representación territorial) lo rechazaran. Mientras tanto, estos decretos tenían plena vigencia y los efectos creados durante el período de vigencia no se podían retrotraer si el rechazo se producía después.
En ejercicio de esta facultad extraordinaria, el presidente de Silverlandia había dictado, entre otros, una norma de carácter presupuestario que asignó cien mil millones de unidades monetarias a sus servicios de inteligencia, y había dispuesto que el uso de esos fondos iba a ser “reservado”, de acuerdo con la definición de la ley de inteligencia de ese país.
La ley de inteligencia disponía, con relación a los “gastos reservados”, que todas las normas administrativas que se aplicaban a los restantes organismos de la administración también se aplicaban a los organismos de inteligencia y a estos gastos, con dos salvedades: la publicidad y el control. Estos gastos no eran públicos y su control se reservaba a una comisión bicameral del parlamento. Frente a los órganos coordinadores de la contabilidad y el presupuesto públicos, los responsables de los servicios de inteligencia podían emitir su descargo mediante una declaración jurada, sin presentar documentación. Todos los demás aspectos sólo podían ser exhibidos ante el presidente, ante un juez en el marco de una causa, o ante la comisión bicameral en cualquier momento y a su requerimiento.
Una consecuencia de este marco legal es que los registros presupuestarios, que eran públicos, permitieron conocer la ejecución de gastos de los organismos de inteligencia, al menos desde el punto de vista cuantitativo. Así, pudo saberse que, después de poco más de un mes desde esa asignación extraordinaria, ya se había gastado el 80% del total, en concepto de “Servicios”.
Los conocedores de la administración pública se sorprendieron por la rapidez con la que se había ejecutado un porcentaje tan alto del presupuesto asignado para todo el año. No sólo porque esto no es habitual sino, principalmente, porque si bien es posible, resulta improbable que se puedan cumplir todos los pasos previstos en las normas administrativas aplicables a la contratación de servicios, en tan poco tiempo. Más bien se comenzó a sospechar que los responsables del sistema de inteligencia querían ejecutar a la mayor brevedad el crédito, ante la posibilidad de que el congreso pudiera revocar el decreto. Sabiendo que todo lo ejecutado antes del rechazo ya no se podía volver atrás, esa sería una manera de eludir la eventual anulación.
Ya existía en Silverlandia, en ciertos sectores de la administración pública, una tendencia a eludir “legalmente” los procedimientos de gastos por la vía de efectuar transferencias a Fondos Fiduciarios, que luego son los que ejecutan definitivamente el gasto sin las restricciones que tiene la administración. Otra “ventaja” de los Fondos Fiduciarios es que al final del ejercicio no tienen que devolver los recursos no utilizados, como si ocurre con los organismos de la administración. Y si bien en este caso el final del ejercicio no estaba cerca, ya hemos dicho que el decreto podría ser revocado por el congreso en el corto plazo, de ahí que pudiera resultar “atractivo” el artilugio de hacer transferencias a personas, empresas o fondos fiduciarios. Pero eso no puede hacerse imputando el gasto a Servicios, que es el inciso que contaba con crédito, sino a transferencias, que no lo tenía. Obviamente, hacer una transferencia y registrarla como un servicio es una falsedad ideológica en documento público y una malversación de fondos punible para cualquier funcionario, incluso los responsables de los servicios de inteligencia.
Si se hubiera tratado de la adquisición equipamiento informático, de comunicaciones, muebles, autos, edificios, instalaciones, etc., esos gastos difícilmente podrían haberse completado en poco más de un mes dados los procedimientos de selección requeridos. Pero suponiendo que el sistema de inteligencia tuviera procedimientos más expeditivos (lo cual es mucho suponer), podría admitirse que estos gastos pueden hacerse en poco tiempo y consumir un porcentaje elevado del crédito, ya que no se repetirán hasta que los bienes adquiridos resulten obsoletos o se desgasten y deban ser repuestos. Pero nunca podría admitirse que se registraran como servicios, tal como hemos explicado anteriormente. Deberían haberse imputado a Bienes de Uso, que no tenía crédito aprobado.
Si, efectivamente, el gasto se concentró, tal como está registrado, en Servicios, tampoco es admisible registrar como devengado y pagado un contrato de varios meses por el importe total de todo el período, ya que las normas son claras en el sentido que el importe total del contrato se debe registrar como compromiso presupuestario, y el devengado se debe registrar mes a mes, cuando la persona o empresa contratada entrega el comprobante del servicio prestado y el funcionario competente lo recibe de conformidad. Por lo tanto, no podría haberse registrado, al menos no legalmente, el valor del contrato por el resto del año como un devengamiento de gastos, y mucho menos haberse pagado si el servicio no estuviera completamente prestado y recibido por un funcionario competente. Tal vez la única excepción a esto son las licencias de software, que generalmente se abonan anualmente, y se pueden registrar como “Derechos”, que es una cuenta que sí forma parte del inciso Servicios.
Por último, algunos analistas sugirieron que una posibilidad era que los servicios que se registraron como devengados y pagados recientemente en realidad fueron prestados, recibidos y pagados anteriormente, durante varios meses, con fondos extrapresupuestarios que de alguna manera estaban en poder del sistema de inteligencia. Si bien es algo totalmente excepcional, hay circunstancias en las que los organismos de la administración pública ejecutan recursos extrapresupuestarios, tal como lo revelan los formularios de cierre del ejercicio que todas las entidades y jurisdicciones completan para el órgano rector del sistema de contabilidad pública. Pero lo que las normas permiten, siempre a modo de excepción, es el uso de recursos extrapresupuestarios y su rendición, o bien la incorporación de recursos extrapresupuestarios al presupuesto. Pero lo que de ningún modo está permitido por las normas es usar un recurso extrapresupuestario sin informarlo, para luego reponerlo simulando la ejecución de un crédito presupuestario cuando éste es asignado. Esa práctica, en caso de existir, seguramente sería considerada administración fraudulenta si se conociera.
Ante el hecho poco probable de que en tan poco tiempo pudieran contratarse, prestarse y recibirse servicios por un porcentaje tan elevado del presupuesto anual, y ante la posibilidad que tienen los máximos responsables del sistema de inteligencia de hacer el descargo de sus gastos sin presentar documentación y mediante una mera declaración jurada, los analistas manifestaron su preocupación ante la posibilidad de que los fondos asignados pudieran aplicarse a actividades no permitidas por la ley de inteligencia, como la influencia en política interna o el hostigamiento a personas o entidades por razones políticas o económicas. En otras palabras: si se rinde falsamente como ejecutado un crédito, y esa rendición supera todos los controles previstos, esa cantidad se convierte automáticamente en un fondo extrapresupuestario del que pueden disponer a discreción los responsables del sistema de inteligencia. Pero eso no solo sería extrapresupuestario y discrecional, sino también ilegal. En términos coloquiales, una “mordida”.
Al poco tiempo de estos hechos, en Silverlandia ocurrieron dos sucesos poco habituales: el presidente de una entidad empresaria que reclamaba “amigablemente” al gobierno una devaluación, recibió un paquete-bomba no letal, a modo de mensaje mafioso, y un número suficiente de diputados de un partido que no es del gobierno cambiaron su voto previo para que no fuera rechazado el veto gubernamental a una ley previamente sancionada por el congreso. No casualmente, el último caso en el que se sospechó de coimas en el congreso de Silverlandia, se dijo que el dinero había salido del sistema de inteligencia. En la justicia todo quedó en la nada, pero para la población esto fue así.
De este modo, todos conocedores del presupuesto y la administración pública, y todos los ciudadanos conocedores de la historia que tenían razones para sospechar del funcionamiento poco republicano de los servicios de inteligencia, pusieron sus ojos en los miembros de la Comisión Bicameral de control de los servicios de inteligencia.
Las comunicaciones intergalácticas aún no permiten saber a los habitantes de la Tierra cómo habrá terminado esta historia, pero en la comunidad científica existe la convicción de que la experiencia de Silverlandia debería servir para muchos países de este planeta.
Imagen: Reuters
