Los problemas para acceder a la vivienda en Argentina.

 Por NOEMI GIOSA ZUAZUA –

Políticas públicas y precio del suelo urbano

Los matutinos del día 26 de abril daban la noticia: en la noche del martes 25 se habían derrumbado dos pisos de una vivienda del barrio de Floresta de la Ciudad de Buenos Aires. Murieron tres personas, entre ella una niña de 12 años, y varios heridos fueron trasladados a los hospitales. Era una casa tomada donde vivían 150 personas hacinadas, que pagaban un alquiler a la persona que regenteaba la toma.

Con este lamentable hecho, las restricciones que enfrentan las personas para acceder a una vivienda y las condiciones de emergencia habitacional que padecen en la Ciudad de Buenos Aires fueron recolocadas al debate, aunque se trata de un problema que está presente al menos en todas las grandes urbes y sus conurbanos del país.

Se estima que en Argentina el déficit habitacional es de 3,5 millones de viviendas que representa a un tercio de la población del país. En las grandes ciudades adopta la forma de casas tomadas, inquilinatos y hoteles, para quienes no reúnen las condiciones que exige el mercado formal de alquileres. En CABA, se estima que uno de cada tres habitantes alquila, la mitad de esos hogares registra hacinamiento y hay unos cuatro mil inmuebles con riesgo de derrumbe, “que están representadas por una mayoría de casas tomadas o usurpadas, hoteles en pésimo estado y edificios carentes de mantenimiento” (Defendamos Buenos Aires, en Télam, 29/04/23). Quien preside el Observatorio del Derecho a la Ciudad, el abogado ambientalista y urbanista Jonatan Baldiviezo, afirmó que ante la ausencia del Estado, las familias adoptan alternativas, las de menores recursos construyen o compran en barrios populares, y un sector solo accede a un alquiler informal en situaciones muy precarias y empiezan a surgir los inquilinatos (Telam, 29/04/23). En los conurbanos aparece también la forma de toma de tierras. En todos los casos aparecen los asentamientos y los barrios populares. Se estima que hay alrededor de cinco mil barrios populares en el país, donde habitan más de cinco millones de personas. 

El problema se fue agravando con los años y en la explicación confluyen varios factores. Por un lado el cambio de orientación en las políticas públicas, que paso de una política de vivienda inspirada en la vivienda como derecho del trabajador y la regulación del uso del suelo, a políticas que mercantilizaron la provisión de viviendas, ocupándose de “facilitar” el financiamiento de la demanda, desregulando el uso del suelo urbano. Factores como la especulación financiera que presiona al alza sobre precio del suelo inmobiliario, sumado a los déficits presupuestarios en muchas provincias que limitan los posibles resultados de las políticas de vivienda y hábitat.

Si nos remontamos a la historia, fue durante la industrialización y urbanización del país – a partir de la década del cuarenta del siglo pasado – cuando el Estado nacional comenzó a cumplir un rol, cada vez más activo, en las políticas de vivienda para sectores de ingresos medios y bajos. En la Constitución de 1947, la vivienda social aparece como un derecho del trabajador, y pasa a ser un dispositivo de política pública con el objetivo de intervenir sobre las condiciones de vida de la clase trabajadora regulando los estándares de salubridad de la fuerza de trabajo. El diagnóstico radicaba en que el origen del problema era la escasez de oferta del mercado. Se requería entonces que el Estado proveyera viviendas de manera industrializada, masiva y centralizada (Nardin, 2020)[i]. Para la construcción de viviendas de interés social, la principal institución creada fue el Fondo Nacional de la Vivienda –FONAVI- cuyos recursos provenían del 5 % de los aportes de los empleadores sobre la masa de remuneraciones pagadas al personal asalariado, y que tenían como destino específico a la construcción de viviendas de interés social y obras de equipamiento urbano. Se agregaba la regulación de los alquileres y la reglamentación de la ocupación y uso del suelo. Otra institución importante fue el Banco Hipotecario Nacional, con la función de otorgar créditos a largo plazo para la compra o construcción de viviendas al segmento de la población que no podía acceder al financiamiento privado.

Desde la última dictadura cívico-militar a la actualidad, el modelo anterior fue transformado radicalmente, restándole importancia al rol social de la vivienda y ganando espacio el sector privado.

Las políticas de la última dictadura cívico-militar llevaron a disociar la propiedad de un inmueble de su carácter de vivienda en tanto función social de hábitat, al momento en que se liberó el mercado de alquileres y se promovió la construcción de viviendas para alquilar, otorgando beneficios impositivos especiales. El Banco Hipotecario Nacional se reformó, operando como banco comercial y otorgando créditos hipotecarios a tasas crecientes. El financiamiento para compra de viviendas quedó segmentado entre los créditos FONAVI para sectores de bajos ingresos, y los créditos bancarios para sectores de ingresos medios.

Una de las grandes marcas de las políticas de la dictadura militar sobre el mercado de viviendas, fue la dolarización de los inmuebles, fenómeno que aún permanece. La mayor disponibilidad de dólares por la liberalización cambiaria y el endeudamiento externo, permitió que propietarios de inmuebles tasaran y vendieran sus propiedades en divisa para neutralizar impactos de posibles devaluaciones. Se desplegó un proceso en el cual por un lado se subestimaba el carácter social de la vivienda –al promover la construcción privada de viviendas para alquilar – y por otro se jerarquizaba al inmueble como activo de inversión alternativo y dolarizado.  De allí, una parte importante del mercado inmobiliario se mueve por un precio del suelo y medio construido que adquiere rasgos especulativos, pues no responde a las necesidades de hábitat de las personas, sino a las decisiones de valorización de los propietarios de activos financieros con forma de inmuebles (Gaggero y Nemiña,2013[ii]). Entre 2001 y 2010, el metro cuadrado fue uno de los mecanismo de refugio de valor más rentable: la rentabilidad del plazo fijo en pesos aumento 164%; el dólar aumento 296 %; la inflación acumulada 454 %, y el precio del metro cuadrado aumento 502 % (Del Río et all, 2014)[iii].  

Otra gran transformación en la política de vivienda y hábitat sucede en la década del noventa que afectó al segmento de viviendas sociales. En el contexto del modelo neoliberal con reducción de las funciones del Estado, los sistemas de provisión de viviendas basados en el financiamiento de la oferta y fundados en un modelo de derechos se reemplazan por un esquema de financiamiento de la demanda. El gobierno presidido por Carlos Menem le asignó al Estado el rol de abandonar la oferta directa de viviendas y su financiamiento, promoviendo la mayor participación del sector privado en el mercado de viviendas, y apuntando a facilitar el financiamiento de la demanda dinamizando el crédito hipotecario. Se desestimaron las intervenciones directas como la construcción y la regulación del mercado de suelos, mientras que la provisión de servicios urbanos se limitó a las obras con recupero de costos (Nardin, 2020).

Se privatiza entonces el Banco Hipotecario Nacional, que abandonó su función social para convertirse en una entidad netamente comercial. Cabe mencionar que por las irregularidades en dicha privatización fueron procesados el exministro de Economía Roque Fernández (ministro de economía entre julio de 1996 y diciembre de 1999), Eduardo Elsztain (posterior dueño del Banco Hipotecario) y otros funcionarios por la presunta comisión de los delitos de asociación ilícita, fraude en perjuicio de la administración pública, usura, abuso de autoridad y violación de los deberes de funcionario, cohecho pasivo y tráfico de influencias, malversación, peculado, negociaciones incompatibles con el ejercicio de la función pública, fraude al comercio y a la industria (Wikipedia).

A su vez, el mismo gobierno descentralizó la política de viviendas a las provincias. Los fondos FONAVI fueron transferidos, delegando gran parte de las funciones que antes desempeñaba la Nación, como diseñar los planes de vivienda social, ocuparse de la aprobación técnica de las obras y organizar la gestión financiera de los fondos que se transferían desde el Estado nacional. Al poco tiempo, los fondos transferidos se vieron reducidos por cambios en la base imponible del impuesto sobre el que se basaba su recaudación, ya que se eliminó el aporte del 5 % de la parte empleadora y se reemplazó por el 42 % de la recaudación del impuesto sobre combustibles. Esto afectó las capacidades financieras de los organismos provinciales de vivienda para organizar la construcción de vivienda social. (CIPPEC, 2018)[iv].

En la actualidad el financiamiento de la política de vivienda de las provincias depende de los fondos recibidos desde la nación, y los recursos que cada provincia pueda sumar. Es importante enfatizar que un factor que influye en la reducción de la capacidad adquisitiva de los recursos para llevar adelante la construcción de viviendas es el precio del suelo, sobre todo del suelo bien localizado con infraestructura de servicios. Se trata de un problema que aparece en todas las provincias. Así lo expone el estudio desarrollado en el 2018 por CIPPEC, en base a entrevistas realizadas a presidentes, interventores y administradores generales de los organismos provinciales de vivienda, y a los equipos técnicos de dichos organismos. Todos los entrevistados manifestaron como problema la imposibilidad de conseguir tierras bien localizadas a precios accesibles, a causa de la desregulación del mercado para el acceso a tierras con servicios, las que son concentradas por las empresas que tienen capacidad de comprar terrenos, y son entonces quienes ganan las licitaciones para la construcción. También en la mayoría de las provincias se pone en cuestión que la política nacional no prioriza la atención de los sectores con mayor dificultad para acceder a la vivienda, porque los recursos se desvían en mayor medida a los sectores de ingresos medios y medios- altos, sumado a que las transferencias de fondos tienen en muchos casos, carácter discrecional.

El aspecto novedoso en política de vivienda dirigido a resolver el denominado déficit cualitativo, un reclamo de la mayor parte de las provincias, es la organización del Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana – RENABAP – que depende de la Secretaría de integración socio-urbana del Ministerio de Desarrollo Social, y se ocupa de la reurbanización de villas y el mejoramiento de conjuntos habitacionales.

El diseño y aplicación de políticas habitacionales que atiendan las diversas demandas según las características de los territorios, recuperando el sentido de la vivienda como hábitat, y como derecho humano, es una tarea aún pendiente de los gobiernos de turno.

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[i] Santiago Nardin, “Intersectorialidad y relaciones Estado-sociedad civil en la política social habitacional bajo los gobiernos kirchneristas”. Cardinalis. 2020.

[ii] Alejandro Gaggero y Pablo Nemiña, “Ladrillos”. Suplemento Cash. Diario Página 12. Junio de 2013. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/cash/17-6901-2013-06-23.html “La vivienda como inversión. Liberalización y dolarización del mercado inmobiliario durante la última dictadura militar” (2013).

[iii] Juan Pablo del Río, Federico Langard,Diego Arturi y Andrés Politis, “Interpretación acerca del crecimiento de la construcción y los efectos del boom inmobiliario en el acceso a la ciudad”. (2013).

[iv] Guadalupe Granero Realini, María Pía Barreda y Fernando Bercovich: “La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos provinciales de vivienda. CIPPEC. (2018).